钢铁、建材、有色、化工、石化、电力等都属于高耗能行业，是工业行业中控制主要污染物排放和碳排放的关键，其发展形势决定着我国减污降碳工作的成效。为深入了解高耗能行业绿色低碳发展情况，近期，生态环境部环境规划院形势分析中心分别赴云南、广东、安徽、内蒙古等地开展实地调研，与地方有关部门、重点企业及专家进行了交流座谈，了解到当前高耗能行业在不同行业、区域存在发展分化的态势。

高耗能行业发展分化态势有利于减污降碳进程

(相关资料图)

从行业发展看，钢铁、建材行业进入峰值期或平台期。2022年我国人口数量首次下降，随着城镇化进程逐步放缓，房地产行业新增需求和发展规模趋于下降。根据相关机构测算，房地产行业占水泥、粗钢下游行业消费比重接近40%，2022年房地产行业投资大幅收缩直接导致粗钢、水泥产量同比分别下降1.7%、10.5%。尽管2023年以来经济恢复较快，钢铁、建材行业生产同比明显恢复增长，但中长期发展趋势仍难改变。

与之相反，有色、化工行业发展前景较好。有色行业中的铝、硅产品是新能源汽车、节能建筑、光伏面板、风电设备等绿色低碳产业不可或缺的原材料，当前需求呈现稳定增长趋势。化工行业中乙烯、对二甲苯等石油化工产品应用领域涉及生活方方面面，产品需求与消费升级同步增长，而我国相关产品的对外依存度保持在40%左右。随着新能源汽车渗透率不断提高，炼油产品尤其是成品油消费需求将逐步下降，石油化工行业“减油增化”趋势明显。2022年我国石油加工量同比下降3.4%，作为化工原料的石脑油产量同比增长9%，行业内部结构变化明显。

总体来看，高耗能行业发展分化态势有利于减污降碳进程。钢铁、建材均为用电量以及主要污染物排放、碳排放的主要行业。根据2021年生态环境统计公报，建材、钢铁行业颗粒物、二氧化硫和氮氧化物排放量在工业行业中排名前三。根据生态环境部环境规划院研究，2021年钢铁、水泥行业碳排放占比在工业行业中仅次于火电行业。钢铁、建材行业需求减弱降低了主要污染物和碳排放压力，有色、化工行业主要污染物和碳排放体量比钢铁、建材行业小，行业发展对环境质量的总体影响相对较低。

高耗能行业发展中还有环境隐忧

通过调研，笔者发现，当前高耗能行业发展中还存在不少环境管理问题或隐忧。

一是现有全国“两高”行业定义基于国民经济行业大类，但部分中类或小类细分行业主要污染物和碳排放量并不高，比如钢压延加工、有色金属压延加工等；同时，部分生产工艺如短流程炼钢、氢气还原炼钢等环境绩效水平相较传统工艺具有质的提升。属于上述两类的企业常常受到“两高”行业相关政策的“误伤”，行业内部结构调整和转型升级受限，影响部分地方围绕重点产业补链强链延链。建议进一步细化“两高”行业认定，将定义具体到行业小类或生产工艺和产品。

二是尽管钢铁、建材需求处于平台或下行阶段，但绿色低碳化技术改造资金需求依然庞大。高碳资产普遍受到银行政策限制融资困难，资金压力不断上升，企业推进减污降碳动力不足。建议进一步完善更加差异化的融资政策，限制扩张的同时鼓励绿色低碳化改造。

三是相比钢铁、建材行业，有色、化工行业的细分门类、工艺和产品种类更多，相应的污染物排放、碳排放环节更多，环境风险管理更复杂，对监管检查和环境管理人员要求更高。建议进一步提升基层环境治理能力，尤其是提高执法队伍业务能力和执法检查装备水平。

高耗能行业向西部转移有利于高质量发展

从区域发展看，当前高耗能行业存在向西部转移趋势。因全球应对气候变化行动持续提速，欧盟出台碳边境调节机制（CBAM），西部地区风、光、水电等绿电资源丰富，使用可再生能源生产的高耗能产品更具国际竞争力。同时，西部地区城镇化进程增速更快，相关产品需求也将向西部转移，2020—2022年西部省份粗钢、平板玻璃产量增速分别比东部省份高8.3、3.5个百分点。

全国来看，高耗能行业向西部转移的态势也有利于经济高质量发展。2022年新疆、甘肃、云南等西部省份非化石能源比重超过40%，比东部省份高20个百分点左右。高耗能行业作为用电大户，产业转移将提升可再生能源就地消纳能力，优化电力结构。产业转移过程中还可对生产工艺和布局进行革新，有效提升环境绩效水平。比如，某大型电解铝企业转移至西部后，装备最先进的600KA电解槽，并在园区内利用产业聚集优势，建立铝液直供铝材加工模式，有效节省铝锭重铸带来的能源消耗和碳排放。

部分西部地区仍有一定环境容量，在转移过程中严格控制新增污染物排放，既能极大提升转入地居民收入水平、改善生活条件，也能缓解东部转出地环境容量超载的问题。

西部地区承接产能转移的同时，也应提高环境管理水平

当前区域发展态势也面临不少难题。一是部分高耗能行业采用不可间断工艺，且电力消耗较高，而风、光、水等绿电的间歇性特征明显，难以保证稳定供电。比如，近年来云南、四川电解铝行业由于枯水期水电供应紧张，多次执行限电政策，而重启或降负荷运行将加速电解槽设备折旧、增加安全风险，给电解铝企业造成了较大损失。对于西部地区来说，应根据当地能源供应能力稳妥承接高耗能产业，提高电力调峰能力，避免项目落地过于集中。

二是国有企业有雄厚的资金实力和集团规模优势，具备产业转移条件，而部分民营企业实力有限，产业转移往往意味着退出市场。如果推行“一刀切”式产业转移政策，将可能使民营企业发展更加艰难，破坏市场营商环境。因此，需要在公平环境下依法、依规鼓励相关产业转移，稳步推进企业搬迁和升级改造。

三是西部地区经济发展水平落后，环境基础设施、环境人才队伍等水平明显滞后于东部地区。西部地区相关部门在承接产能的同时，也应对标先进的环境治理体系，匹配相应的环境监管能力和人才队伍。

无论是行业分化还是区域转移态势，当前高耗能行业发展形势是企业选择和市场配置的必然结果。笔者认为，应针对新形势新变化，优化调整工作重心，坚持全国“一盘棋”思维，顺势配套相关政策标准，充分利用高耗能行业发展态势，更好地统筹减污降碳协同治理。

（作者：杨书豪 储成君 单位：生态环境部环境规划院）